Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

Регулирование миграции из Украины в Россию в современных условиях

Регулирование миграции из Украины в Россию в современных условиях
27.05.2016
Очередная миграционная волна с Украины замерла в трепетном ожидании безвизового режима с Евросоюзом. Хлынет ли она девятым валом в Европу или спокойно продолжит свой бег в Россию? Многие украинские эксперты считают, что большинство трудовых мигрантов ринутся в Европу. Насколько правы «украинские пророки» время покажет, а на сегодняшний день трудовые мигранты с Украины предпочитают работать в России. И прежде всего потому, что они защищены законами.

Основы регулирования трудовой миграции в России

На настоящий момент в России существует сложная миграционная система с разными режимами миграционной политики: СНГ, Евразийский экономический Союз, Таможенный Союз, что затрудняет процессы регулирования миграционных потоков из-за рубежа. Не способствует успешному регулированию и огромная протяжённость, недостаточное оборудование отдельных участков Государственной границы Российской Федерации.

Тем не менее, в России внешняя трудовая миграция подвергается государственному регулированию. Целью этого регулирования является обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, принципов национальной безопасности Российской Федерации, достижение желательного для нас масштаба легальной иммиграции с сокращением нелегальной. Удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, отбор работников нужных профессий и специальностей из общего потока потенциальных иммигрантов; Рациональное размещение населения по территории страны, реализация интеллектуального и трудового потенциала мигрантов, приверженность общепризнанным принципам и нормам международного права в области защиты прав и свобод человека и гражданина, построение демократического общества.

Правила въезда и пребывания иностранных граждан в РФ, а также порядок осуществления ими трудовой деятельности на территории России, регулируются рядом законодательных актов. Это, прежде всего, «Концепцией государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года», а так же Федеральными законами «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (от 15 августа 1996 года) и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (от 25 июля 2002 года).

С 1 января 2015 г. для трудовых мигрантов из СНГ (из «безвизовых стран») установлены новые правила - они могут трудиться в Российской Федерации у юридических лиц без разрешения на работу. Теперь для этого достаточно оформить патент (ранее патент выдавался только для работы у частных лиц, не связанной с предпринимательской деятельностью).

Согласно договору о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), который вступил в силу с 1 января 2015 года, граждане России, Белоруссии, Казахстана, Армении и Киргизии имеют право свободно работать в его странах-участницах без оформления каких-либо разрешений.

Для прибывающих в РФ по визе сохранён порядок получения разрешений на работу. Изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и отдельные законодательные акты РФ были подписаны 24 ноября 2014 г.

Трудовые мигранты из ближнего зарубежья по-прежнему составляют подавляющее большинство находящихся на территории РФ иностранных граждан (более 97%). Миграционное взаимодействие между большинством стран постсоветского пространства приобрело в последнее десятилетие системный характер. Иными словами, в регионе сформировалась Евразийская миграционная система, устойчивые и многочисленные миграционные потоки в которой обусловлены взаимодействием ряда факторов - исторических, экономических, политических, демографических, социально-этнических, географических, а результат миграционного взаимодействия приобретает характер миграционной взаимозависимости.

Миграционный обмен между Россией и Украиной

По данным Федеральной миграционной службы, на начало марта 2016 года в России насчитывалось 9 млн 874,3 тыс. иностранных граждан. Более четверти из них имели гражданство Украины (2,5 млн чел.).

Согласно пограничной статистике, среди иностранных граждан пребывающих в Россию, граждане Украины устойчиво лидируют уже многие годы. С Украины в Россию с долгосрочными и краткосрочными целями въезжали в среднем до 6 млн человек в год. Иными словами, в сравнении с другими странами, миграционный обмен между Россией и Украиной характеризуется наиболее высокой интенсивностью.

По данным Всемирного Банка, миграционные направления в данном коридоре (Россия-Украина и Украина-Россия) являются вторым и третьим по масштабам антропотока, уступая лишь миграции между Мексикой и США.

Среди причин миграции населения с Украины в Россию можно выделить: экономические факторы, снижение уровня жизни населения, стремление к улучшению качества и условий жизни, поиск возможностей реализации личных профессиональных ориентаций, развитие этнических, социальных, конфессиональных конфликтов и гражданская война на юго-востоке Украины.

В 90-е и последующие годы, Правительством Российской Федерации и Правительством Украины, в целях дальнейшего развития дружественных отношений между двумя государствами, правового урегулирования поездок их граждан были подписаны двусторонние соглашения:

«Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о трудовой деятельности и социальной защите граждан России и Украины, работающих за пределами границ своих государств», 15.01.1993.

«Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины», 16.01.1997. С изменениями и дополнениями от: 30 октября 2004 г. и 2, 20 февраля 2007.

«Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Государственным комитетом Украины по делам национальностей и миграции о сотрудничестве в сфере миграции», 18.07.2003.

«Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом министров Украины о реадмиссии» 22.12.2006.

А также многосторонние соглашения:

«Соглашение о сотрудничестве Министерств внутренних дел в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их проживания», 24.09.1993.

«Основы пограничной политики государств - членов Евразийского Экономического Сообщества», 13.05.2002.

«Соглашение о формировании Единого экономического пространства», 19.09.2003.

«Конвенция о дорожном движении», 08.11.1968 (выписка).

Трудовые миграции с Украины в Россию являются специфическим случаем транснациональных миграций. Формирование транснациональных надграничных полей происходит в условиях недавнего опыта общего гражданства (СССР), культурной близости, отсутствия языкового барьера с населением принимающей страны и при наличии развитых социальных сетей в местах временной миграции.

Миграционные потоки в основном заполняют трудовые мигранты, «вахтовики», представители малого и среднего бизнеса - «челночники», туристы. Государственный переворот и последовавшие за ним боевые действия на юго - востоке Украины поменяли вектор и расширили состав мигрантов - в России появились украинские беженцы.

Украинские беженцы в России

О вынужденных мигрантах - беженцах с юго-востока Украины российские власти заговорили ещё в январе 2014 года. В российских ведомствах отмечали, что в случае продолжения «революционного хаоса» на Украине сотни тысяч беженцев хлынут в приграничные российские регионы.

С середины февраля 2014 года в Департамент государственной политики в сфере межнациональных отношений Минрегиона России начали поступать обращения граждан Украины о содействии в переселении в Российскую Федерацию и получении российского гражданства. Обращения поступали из юго-востока Украины - городов Луганск, Донецк, Харьков, Мариуполь, Днепродзержинск, а также Республики Крым.

Российские власти фиксируют отчетливые признаки надвигающейся гуманитарной катастрофы. В феврале 2014 года миграционные потоки с Украины возросли в Ростовскую область на 53%, в Курскую - на 71%. «Сотни людей - представители местных органов власти, органов правопорядка, силовых структур при пересечении границы заявляют о том, что подверглись преследованиям и угрозам расправы, - отмечали в погранслужбе, - Многие граждане Украины растеряны, напуганы, эмоционально подавлены».

Поток беженцев с юго-востока Украины не иссякал, и ряд приграничных регионов России вынуждены были объявить режим чрезвычайной ситуации. В этой связи, руководитель ФМС России Константин Ромодановский 14 июля 2014 года встретился с Директором Европейского Бюро Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев Винсентом Коштелем. На встрече обсуждались вопросы, связанные с гражданами Украины, вынужденно покинувшими территорию своей страны.

А вопросов у беженцев было много: На каких основаниях гражданин Украины может законно находиться в России? Как беженцам легализоваться в России? Какую помощь они могут получить? Какие документы нужны беженцу с Украины для того чтобы получить работу в России? Сколько времени гражданин Украины может пробыть на территории России? Чем временное проживание отличается от временного пребывания, а временное убежище от статуса беженца?

Надо быть откровенными и честно признаться, что государственные структуры России всех уровней не были готовы к приёму беженцев в таком количестве. Были приняты срочные меры по совершенствованию миграционного законодательства.

Для граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на её территории, прибывших в Российскую Федерацию в экстренном массовом порядке, Федеральная миграционная служба России подготовила ряд изменений в миграционное законодательство. В частности, постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2014 г. № 690 «О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощённом порядке», был предусмотрен упрощённый порядок рассмотрения их заявлений, предусматривающий вынесение решений по заявлениям в течение 3-х рабочих дней. Кроме того, получить временное убежище можно в одном регионе России, а для участия в «Государственной программе содействия добровольному переселению соотечественников на территорию России из-за рубежа», (далее Государственная Программа переселения), выбрать другой.

ФМС предложила 7 законных вариантов легализации украинских беженцев в России.

1. Временное пребывание
2. Временное убежище
3. Статус беженца
4. Временное проживание
5. Оформление патента на право работы
6. Разрешение на работу
7. Гражданство Российской Федерации

Хотя проблем, с которыми сталкивались беженцы, не одна и не две, а целая система, их можно свести к общему знаменателю: они связаны с организацией работы ФМС и очень большим наплывом беженцев в короткое время и на узкий участок южной границы РФ, тем более что многомиллионного наплыва беженцев никто не ожидал. Законодательство менялось буквально «на ходу», чтобы дать вынужденным переселенцам преимущества перед трудовыми мигрантами из других стран. Быстро решить проблемы многомиллионной группы людей практически не реально. Тем не менее, все они решались ФМС в координации с региональными и местными властями. Именно на последние легло бремя размещения беженцев, решения их первичных социальных проблем. Большинство региональных и местных властей с подобными проблемами до этого не сталкивались. Ведь характерным для социальной группы беженцев с Украины являлось её многочисленность (миллионы человек).

В октябре 2015 года ФМС России опубликовала информацию «О ситуации в отношении граждан Украины и лиц без гражданства, покинувших территорию страны в экстренном и массовом порядке», в котором приведены данные мониторинга ФМС России обращений граждан Украины на территории Российской Федерации по состоянию на 30 сентября 2015 года.

Мониторинг выявил, что всего в период с 1 апреля 2014 г. на территорию Российской Федерации въехало и не убыло по состоянию на указанную дату 1 089 618 граждан юго-востока Украины.

На территории 69 субъектов Российской Федерации развернуто 321 пункт временного размещения, в которых размещено 18 156 человек, в том числе 5 794 детей (до 18 лет).

В частном секторе размещено 569 566 чел.

В период с начала 2014 г. по 30 сентября 2015 г. обратились:

- с ходатайством о предоставлении статуса беженца - 6 082 чел.
- с заявлением о предоставлении временного убежища - 395 119 чел.
- для оформления разрешения на временное проживание обратилось 259 965 чел.
- с заявлением о предоставлении гражданства Российской Федерации обратилось 125 312 чел.
- для оформления вида на жительство - 60 206 чел.
- с заявлением об участии в Государственной программе содействия добровольному переселению соотечественников на территорию России из-за рубежа (вместе с членами семьи) - 146 367 чел.

Говоря о Государственной программе переселения, нельзя не отметить, что ее механизмы с 2014 года активно используются для оказания содействия в обустройстве в стране соотечественникам, вынужденно покинувшим территорию Украины. Программа была оперативно адаптирована под сложившиеся условия. В частности, право стать ее участниками получили соотечественники, оформившие временное убежище в России (Указ Президента от 25 июля 2014 г. № 531). По предложению ФМС Правительством (постановление от 8 октября 2014 г. № 1032) утверждены Временные правила работы с украинскими соотечественниками, получившими временное убежище. Для них сокращен перечень документов, необходимых для вступления в Программу, при этом свидетельство ее участника они могут получить в срок, не превышающий 15 рабочих дней (по общему правилу 60 дней).

Специально в целях приема и обустройства соотечественников с Украины в сентябре 2014 г. утверждены региональные программы Ростовской области и Ставропольского края.

В 2015 году, исходя из гуманитарных соображений, Федеральная Миграционная Служба Российской Федерации неоднократно продлевала всем категориям граждан Украины срок временного пребывания в России. Последний срок продления закончился 31 октября 2015 года.

К этому времени, находящимся на территории Российской Федерации гражданам Украины необходимо было обратиться в подразделения ФМС России для определения своего правового статуса. Исключение было сделано для украинских граждан, прибывших в экстренном массовом порядке из юго-восточных областей Украины. Для них порядок пребывания остался прежним.

В конце декабря 2015 года Правительство России продлило на 2016 год действие Постановление правительства от 31 октября 2014 года о порядке оказания медицинской помощи гражданам, вынужденно покинувшим Украину. Постановление направлено «на возмещение в 2016 году из средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации и федеральным медицинским организациям расходов, связанных с оказанием медицинской помощи гражданам Украины и лицам без гражданства и проведением им профилактических прививок, включенных в календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям».

В федеральном бюджете на 2016 год на эти цели предусмотрены средства в размере 978,3 млн руб.

Порядок въезда в Россию для граждан Украины с 1 января 2016 года

На начало 2016 года в России находилось более 2,5 млн украинских граждан, из них 1,1 млн - выходцы с юго-востока Украины. С апреля 2014 года по настоящий момент в ФМС для определения своего правового положения обратилось свыше 1,3 млн граждан Украины. Из них за убежищем - более 332 тыс., за разрешением на временное проживание - 318 тыс. Кроме того, 172 тыс. граждан Украины обратились с заявлением об участии в Госпрограмме по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников из-за рубежа. В 2015 году граждане Украины стали основными участниками Госпрограммы переселения - более 63% от общего числа.

Лавинная миграция беженцев с Украины в Россию, породила множество проблем, связанных и с их социальной адаптацией. Обычно адаптация беженцев, перешедших из одной социальной среды в другую, пусть даже не в иноэтничную, но новую и во многом непривычную для них социокультурную среду, проходит болезненно, требует большого времени и у многих беженцев вообще не завершается.

С приостановлением военных действий на юго-востоке Украины поток беженцев резко сократился. Значительная часть украинских беженцев покинули пределы России и вернулись домой, но миграция с Украины в Россию продолжается.

Порядок въезда в Россию для граждан Украины с 1 января 2016 года не изменился, они по-прежнему могут въезжать по внутренним паспортам. Однако, для оформления патента предпочтительней иметь заграничный паспорт - в некоторых миграционных центрах его наличие является обязательным условием.

В соответствии с положениями статьи 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» срок временного пребывания в Российской Федерации гражданина Украины не может превышать девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток.

Для продления срока временного пребывания гражданину Украины необходимо обратиться в территориальное подразделение ФМС России по месту его нахождения с паспортом и миграционной картой. Подразделениям ФМС России дано указание беспрепятственно продлевать гражданам Украины сроки пребывания на период внутриукраинского кризиса. Продление осуществляется путем простановки соответствующих отметок в миграционной карте.

Срок временного пребывания в Российской Федерации гражданина Украины, заключившего трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) и получившего разрешение на работу, продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въезда гражданина Украины в Российскую Федерацию.

Кроме того, ФМС РФ начинает пристально следить за украинскими трудовыми мигрантами, которым для работы на территории России нужно будет обязательно оформлять трудовой патент. Это же правило действует и для граждан Украины, прибывших из Донбасса и Луганска, решивших не оформлять статус временного убежища (ВУ). Для них нет никаких специальных льгот. Им так же нужно оформлять патент.

В случае нарушения миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами (в том числе и украинскими), предусмотрено несколько процедур высылки: административное выдворение, депортация, реадмиссия.

Ещё одно новшество, которое касается граждан Украины, особенно прибывших с территорий ДНР/ЛНР - российское Правительство в 2016 году постепенно начнёт отказываться от практики массового предоставления и продления статуса временного убежища, а также ограничивает сроки пребывания беженцев в пунктах временного размещения (ПВР).

2 мая 2016 года Президент России подписал Федеральный закон «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Федеральный закон направлен на установление возможности получения в упрощённом порядке (без оформления разрешения на временное проживание и без учёта проживания в Российской Федерации не менее одного года на основании такого разрешения) вида на жительство иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывшими на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, при условии предоставления им временного убежища или статуса беженца и их участия в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Для нашей страны приём миллиона беженцев из Украины стал не только большим испытанием, но и хорошим уроком на будущее. Принятые меры ещё пригодятся для встречи (возможно скорой встречи) сотен тысяч российских соотечественников - беженцев из стран Средней Азии и Казахстана, Молдавии и Приднестровья. Надеяться, что «может обойдётся» теперь уже не приходится и Украина тому пример.

Виктор Михайлов, старший научный сотрудник отдела диаспоры и миграции Института стран СНГ


Возврат к списку

Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации